以適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債等內(nèi)容為主要亮點的一攬子宏觀政策的公布，成為經(jīng)濟逆周期階段財政政策發(fā)揮積極有為作用的重要舉措。在中央政治局會議公布上述政策后，其后續(xù)的落地情況，也引起市場更多關(guān)注。

《中國經(jīng)營報》記者從相關(guān)財稅法人士處了解到，以往財政赤字率、專項債以及國債等政策的審議，都通過全國人民代表大會來表決通過，但今年受疫情影響，全國兩會推遲召開，從政策落地的時效性和靈活性角度考慮，由人大常委會審議也符合預算法的要求。

“從時間節(jié)點上看，4月底召開的人大常委會大概率就會審議上述政策草案，這將有利于加速政策的落地，一旦草案審議通過，預計5月份就可以會開始執(zhí)行。”該人士說。

據(jù)了解，全國人大常務委員會會議由委員長召集，一般每兩個月舉行一次，一年共召開6次會議，每次會議的召開時間通常為雙月的下旬。此前，2月份召開的人大常委會會議中一項重要內(nèi)容，就是提請會議審議，關(guān)于推遲召開第十三屆全國人民代表大會第三次會議的決定草案。

控制地方存量債務

“如果財政赤字率提高，那么增加的特別國債規(guī)模大概率會和赤字率提高的范圍相吻合，這么做的目的也是為了把債務規(guī)模控制在可防范的范圍。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文坦言。

控制債務整體規(guī)模固然重要，但在施正文看來，此次發(fā)行的特別國債將作為中央政府的直接債務。也就是說，特別國債主要是對中央政府加杠桿，以補充市場流動性，穩(wěn)定當前經(jīng)濟，這對地方政府來說無疑是利好。

3月27日召開的中央政治局會議提出，要抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度，適當提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模。

消息發(fā)布后，市場對特別國債和財政赤字率的情況關(guān)注頗高。截至目前，我國共發(fā)行過三次特別國債，其資金定向使用針對性高，對穩(wěn)定經(jīng)濟起到了一定作用。

對地方政府來說，特別國債是為實施某種特殊政策而在特定范圍內(nèi)或為特定用途而發(fā)行的國債。與普通國債相比，特別國債在預算管理方面納入中央財政國債余額管理。

更為重要的是，通過發(fā)行特別國債，可以以較低成本來彌補財政收支缺口。

在國務院聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會上，財政部相關(guān)人士介紹，截至3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入資金為1169億元。在減稅降費背景下，財政收支缺口逐漸加大。

中誠信國際研究院副院長袁海霞認為，特別國債的資金用途上，可針對性的用于支持脫貧攻堅、實體紓困、重點基建、注資商業(yè)銀行等，其功能較地方政府專項債來說，更加多樣化，可以放大積極財政政策的效果。

她介紹，至于具體的發(fā)行流程，特別國債首先需要國務院提請人大常委會審議增發(fā)特別國債，調(diào)整年末國債余額限額，然后財政部根據(jù)議案決定發(fā)行特別國債，并按特定投向使用。從歷史情況來看，以國務院向人大常委會提請審議增發(fā)特別國債議案為起點，到特別國債最終發(fā)行的時間為2~6個月不等。

然而結(jié)合今年前2個月財政收支數(shù)據(jù)，多位財稅人士認為，此次特別國債的發(fā)行流程預計會縮短審議時間，更靈活的保證政策落地是積極財政政策的一個重要表現(xiàn)。

和學界預測觀點一樣，市場人士也認為特別國債從草案審議到執(zhí)行的周期有可能會縮短。

袁海霞預測，此次特別國債最快將于4月底、5月初開始發(fā)行。從規(guī)模上看，或更接近1998年推出的用于基建投資擴大內(nèi)需的特別國債。“預計發(fā)行規(guī)模在1萬億元左右。”

中誠信國際研究院估算，若2020年我國政府負債率不超過44%，結(jié)合2020年名義GDP增速5%，以及地方政府債務余額增幅4.8萬億元的情況，那么今年特別國債的發(fā)行規(guī)模大概在1萬億元左右。

政策需加力提效

盡管中央政府加杠桿有一定空間，但在疫情沖擊下，赤字率調(diào)升幅度不宜過大，控制未來政府債務風險仍是防風險的首要任務，這意味著，積極財政政策仍需進一步加力提效。

施正文認為，目前地方政府專項債券主要納入政府性基金預算管理，且項目都有收益，從赤字口徑上看，其不會增加一般公共預算赤字，因此加快專項債發(fā)行有利于緩解地方政府財政壓力。

3月31日召開的國務院常務會議，要求進一步增加地方政府專項債規(guī)模，在前期已下達一部分今年專項債限額的基礎(chǔ)上，抓緊按程序再提前下達一定規(guī)模的專項債，按照“資金跟著項目走”原則，對重點項目多、風險水平低的地區(qū)給予傾斜。各地要抓緊發(fā)行，力爭二季度發(fā)行完畢。

4月2日，財政部披露數(shù)據(jù)顯示，截至3月底，今年共發(fā)行新增地方政府專項債券10829億元，其中3月份發(fā)行1331億元。

專項債增加規(guī)模、加快發(fā)行使用，是今年積極財政政策的發(fā)力點之一。事實上，自2019年以來減稅降費影響下財政收入持續(xù)承壓，一定程度上掣肘了財政支出，為緩解財政資金壓力，2019年6月專項債新規(guī)允許將專項債作為重大項目資本金，保障重大項目正常推進，同年9月國常會進一步擴大專項債用作資本金領(lǐng)域范圍，降低了地方政府在基建項目建設(shè)中的財政壓力。

“專項債從最初的土地儲備、收費公路和棚戶區(qū)改造三個品種逐步拓展，去年開始，投向重大項目建設(shè)及重點短板領(lǐng)域的項目收益專項債規(guī)模占比持續(xù)上升，對緩解地方政府的融資難起到了一定作用。”一位地方財政系統(tǒng)人士如此評價專項債。

不可否認的是，專項債發(fā)揮了穩(wěn)基建與穩(wěn)增長的重要作用。特別是當前專項債以收益自求平衡的項目收益專項債為主，由其產(chǎn)生的現(xiàn)金流收入或?qū)υ黾拥胤秸杖霂黹L期正面影響。

然而隨著專項債規(guī)模的增加，收益不及預期的問題也時有發(fā)生。

針對實際工作的大量調(diào)研，大岳基礎(chǔ)設(shè)施研究院研究員趙晶認為，專項債最大的優(yōu)點是公開透明，為穩(wěn)增長、穩(wěn)投資做出了貢獻，但也積累了很多風險。比如，專項債在申報過程中前期準備工作不充分，很多專項債項目申請到了資金，但卻不具備開工條件，甚至有的項目根本不存在，由此造成了大量資金閑置，給地方政府帶來了額外資金成本負擔。

“由于專項債審計工作一直沒有開展，專項債資金被挪用的現(xiàn)象比較普遍，一旦審計發(fā)現(xiàn)問題再去整改將造成嚴重后果。”趙晶建議，當前在大力推動專項債發(fā)展的同時，政府應該加強監(jiān)管工作，盡快啟動對專項債的審計，以防止風險滾動過大，影響國家政策目標的實現(xiàn)。

根據(jù)中誠信的測算，近幾年新增專項債額度增速均保持在60%以上，專項債對于補短板穩(wěn)增長的重要作用明顯，從專項債的撬動效應看，若考慮投向土儲及棚改的專項債規(guī)模，3.5萬億元新增專項債中投向基建領(lǐng)域的新增專項債最大或接近2萬億元；結(jié)合20%資本金比例估算，2萬億元基建領(lǐng)域新增專項債或可撬動基建投資3.1萬億元。

在此背景下，探索建立全生命周期監(jiān)管機制以及加強債券信息披露等工作，也成為積極財政政策加力提效中不可忽視的一個環(huán)節(jié)。“從目前情況看，年內(nèi)專項債的規(guī)模將創(chuàng)新高，做好上述工作才能確保項目真正的轉(zhuǎn)化率，從而實現(xiàn)對經(jīng)濟的拉動作用。”上述財稅人士指出。