政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是指政府與民間組織之間就提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)簽訂合同，由政府出資，民間組織提供相應(yīng)服務(wù)，最終保障老年人權(quán)益的實現(xiàn)。公民與社會的廣泛參與，既可以激發(fā)公共服務(wù)生產(chǎn)者的良性競爭，提高養(yǎng)老服務(wù)的水平和效率，又有利于政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建立。當(dāng)前，我國已出臺多部規(guī)范性法律文件，在一定程度上推動了政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的開展。但與此同時，也存在立法層級低、可操作性差等法律問題急待妥善解決。

政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中存在的相關(guān)法律問題

相關(guān)立法存在真空。除老年人權(quán)益保障法以外，我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)依據(jù)多散見于不同層級的規(guī)范性法律文件之中。我國現(xiàn)有的政府采購法雖然對政府采購問題進(jìn)行了規(guī)范，但政府購買的養(yǎng)老服務(wù)具有一定特殊性，該法難以完全對應(yīng)適用。由于我國缺少對政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)針對性的法律規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)購買行為缺少規(guī)范，各主體行為缺少法律的制約，出現(xiàn)問題難以歸責(zé)，老人權(quán)益受到損害后難以維權(quán)，且政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度涉及面廣，現(xiàn)有法規(guī)無法滿足實際需要。

購買模式尚不統(tǒng)一。當(dāng)前，委托性購買模式、形式性購買模式、直接資助模式和補貼模式在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中均有應(yīng)用。實施模式的不統(tǒng)一必然導(dǎo)致制度設(shè)計、購買行為和服務(wù)提供等無法作出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督。同時，委托性購買模式和形式性購買模式中選定承接主體是指定的而非競爭性的，資助模式并非“購買”，這些都不符合《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》 中“公平、公正、公開選擇承接主體”的規(guī)定，也無法適用選擇承接主體的政府購買養(yǎng)老服務(wù)程序。盡管《通知》要求購買主體與承接主體簽訂合同，但這項規(guī)定并沒有得到很好實現(xiàn)。

監(jiān)督體系存在漏洞?！锻ㄖ泛汀墩徺I服務(wù)管理辦法 》中作出了健全監(jiān)管機制的規(guī)定，但在實踐中，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)普遍缺乏系統(tǒng)的評價體系和強有力的監(jiān)督體系。雖然有的地方委托了獨立審計機構(gòu)對賬目進(jìn)行審計，但缺乏專門人員對服務(wù)提供過程中的技術(shù)問題進(jìn)行監(jiān)管，即使有些地方建立了具有專業(yè)人員的第三方監(jiān)督小組，但這種第三方小組是由政府專門設(shè)立，不具有實質(zhì)上的獨立性。

社會組織資金不足。目前我國政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要資金來源是政府預(yù)算，經(jīng)費籌集渠道單一，資金投入有限。這種依賴政府資助的模式，難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求，不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展和完善。由于缺乏足夠的外部資金來源，提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織很容易通過收取服務(wù)費用的方式來完善和壯大自身，但這與公益福利性質(zhì)相違背。

為政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供法制保障

穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)立法。目前我國政府購買公共服務(wù)的法律依據(jù)主要是政府采購法，但該法的條款涉及的主要內(nèi)容是貨物以及工程的相關(guān)規(guī)定，對公共服務(wù)的規(guī)定少之又少，實踐中多依靠政策、通知、辦法等進(jìn)行規(guī)制?！墩徺I服務(wù)管理辦法 》雖然已經(jīng)將“公共服務(wù)”納入“服務(wù)”的范疇，但是其他方面的規(guī)定卻鮮有涉及。因此，筆者建議在現(xiàn)行的政府采購法中設(shè)定專章對購買公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，相關(guān)的條款至少包括購買范圍、方式、程序、信息公開、監(jiān)督評估等，以切實增強可操作性。在我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅法中，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)并不在可以免征企業(yè)所得稅之列，這不利于減輕承接主體的資金負(fù)擔(dān)，也與提供養(yǎng)老服務(wù)的福利性質(zhì)不符，應(yīng)將政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的承接主體提供的養(yǎng)老服務(wù)納入免征所得稅項目。

確立統(tǒng)一的服務(wù)合同購買模式。美國養(yǎng)老服務(wù)是通過市場化途徑即公開公平公正的招投標(biāo)實現(xiàn)的。招投標(biāo)打破了政府對養(yǎng)老服務(wù)的壟斷，使非營利組織通過公平競爭享有養(yǎng)老服務(wù)的提供權(quán)。服務(wù)合同購買模式是政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)最理想的模式。服務(wù)合同購買模式是由政府的相關(guān)部門與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的承接主體簽訂服務(wù)合同，雙方按照合同約定行使權(quán)利和履行義務(wù)。承接主體一般為民間組織，該民間組織具有獨立性，政府選擇承接方的方式和流程公開、透明，具有一定資質(zhì)的民間組織通過公平競爭都可以參與投標(biāo)競標(biāo)，政府依照招投標(biāo)法及其實施條例對參與競標(biāo)者進(jìn)行調(diào)查評估，選擇最優(yōu)者簽訂購買合同，以達(dá)到最高的購買效益。服務(wù)合同模式中不涉及政府對民間組織的委托，由中介把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“訂單”交給民間組織，民間組織按照“訂單”進(jìn)行自主的生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)揮民間組織的主動性、專業(yè)管理水平和人才優(yōu)勢。

建立嚴(yán)格的監(jiān)督體系。在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督中，不僅要有政府組織工作人員開展的監(jiān)督和服務(wù)對象的反饋監(jiān)督，更要重視第三方監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。我國應(yīng)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域建立專門的第三方監(jiān)督機構(gòu)，由專家參與，監(jiān)督機構(gòu)中的管理人員要經(jīng)過嚴(yán)格遴選。為保證第三方監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，第三方監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)不依賴于政府，其人事調(diào)配應(yīng)由自身的人事部門管理。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供者所受到第三方機構(gòu)的監(jiān)督方式、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容應(yīng)由政府與其簽訂的合同明確規(guī)定。只有建立健全一整套嚴(yán)格完善的評估監(jiān)督機制，政府與社會組織的合作關(guān)系才能實現(xiàn)良性循環(huán)。

鼓勵社會組織的資金投入。解決資金的來源，有兩個具體方法：其一，鞏固財政撥款，并拓寬資金注入渠道。政府財政撥款是政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的最主要和最穩(wěn)定的資金來源。撥款應(yīng)在各級財政中作出單獨列項，設(shè)置科目，明確使用方向，并應(yīng)有逐年增長機制。其二，為社會力量進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域做出政策支持，鼓勵捐贈和民間資本的進(jìn)入。在政府稅費制度中為提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的民間組織提供優(yōu)惠或免稅政策，并適當(dāng)納入稅法進(jìn)行法律層面的保障，這能夠在一定程度上減少社會組織的經(jīng)濟(jì)壓力。