圍繞防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政部日前發(fā)文，嚴控國有金融企業(yè)投融資 閘門 。

3月30日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(財金〔2018〕23號)(以下簡稱 23號文 )，明確國有金融企業(yè)除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款;不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任等。

值得注意的是， 23號文 中， 不得 一詞總共出現(xiàn)了23次。專家表示，這是財政部首次通過單獨發(fā)文的形式，全面規(guī)范國有金融機構(gòu)對地方政府的投融資行為， 語氣強硬前所未有 。

多位專家在接受《中國經(jīng)營報》采訪時表示， 23號文 既是對國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債的嚴格管控，又是出于對 隱性債務(wù) 的擔(dān)憂。

財政部首次單獨發(fā)文全面規(guī)范

當(dāng)前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險不斷增加。 財政部有關(guān)負責(zé)人表示， 23號文 旨在規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

23號文 規(guī)定，國有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)(含地方政府融資平臺公司)或PPP項目提供融資，應(yīng)按照 穿透原則 加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)，融資項目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以 名股實債 、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向其提供融資。

對于政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)， 23號文 規(guī)定不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔(dān)償債責(zé)任的文件，不得通過任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負擔(dān)。

23號文 對于 財務(wù)約束 規(guī)定，國有金融企業(yè)應(yīng)按照 實質(zhì)重于形式 的原則，充足提取資產(chǎn)減值準備，嚴格計算占用資本，不得以有無政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險的判斷標準。

23號文 同時明確，國有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項目規(guī)范運作為融資前提條件，對于未落實項目資本金來源、未按規(guī)定開展物有所值評價、財政承受能力論證的，物有所值評價、財政承受能力論證等相關(guān)信息沒有充分披露的PPP項目，不得提供融資。

當(dāng)前，國有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債，存在一些重點風(fēng)險領(lǐng)域。如通過與地方政府及其部門簽署一攬子協(xié)議等方式‘捆綁’地方政府信用，在為地方國有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務(wù)時強調(diào)政府背景，參與‘偽PPP’項目投融資等。 財政部有關(guān)負責(zé)人表示。

‘23號文’是堅決打消金融機構(gòu)認為政府兜底‘幻覺’的具體舉措，能看得出中央堅決遏制政府隱性債務(wù)的決心。 國家發(fā)改委PPP專家張宇表示，對隱性債務(wù)的遏制刻不容緩。

2000年起，中國進入超過30年的城鎮(zhèn)化浪潮。按人均30萬~50萬元的市政基礎(chǔ)設(shè)施配建標準，總投資規(guī)模將達到300萬億~500萬億元，平均每年超過10萬億元，預(yù)計還有15年左右的基礎(chǔ)設(shè)施投資高峰期。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額為15.4萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為8.6萬億元。最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國地方政府債務(wù)余額超過16萬億元，控制在全國人大批準的限額(188174.3億元)之內(nèi)。

中國國際工程咨詢有限公司投融資咨詢處處長羅桂連博士表示，即便是公布的顯性債務(wù)，實際地方平臺的債務(wù)以及很多地方國有企業(yè)的債務(wù)都沒有納入進來。

實際上，隱性債務(wù)已經(jīng)開始引起各方重視。

2017年7月24日，中央政治局會議首度提出，堅決遏制隱性債務(wù)增量。5個月后，財政部在全國人大常委會專門做了遏制隱性債務(wù)增量情況的報告。

同年8月29日，財政部部長肖捷向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》時，談到 堅決堵住違法違規(guī)舉債的‘后門’，堅決遏制隱性債務(wù)增量 。

12月23日，審計署公布了《財政部關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》。

羅桂連認為，目前無法弄清規(guī)模的地方政府隱性債務(wù)的來源主要有三個方面：其一，地方政府維持正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足而產(chǎn)生的債務(wù)。這個缺口在縣級以上政府相對清晰，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府則相當(dāng)不清晰，甚至存在 打白條 的現(xiàn)象;其二，地方政府搞基礎(chǔ)設(shè)施積累的債務(wù)。此類債務(wù)當(dāng)中拖欠工程款、材料款等幾乎沒人能夠搞清楚;其三，部分地方政府以 經(jīng)濟發(fā)展 的名義形成的債務(wù)。比如發(fā)起一些基金，以基金的名義去投一些項目，許諾投資者以高利，這部分債務(wù)的數(shù)目也不清楚。

防控債務(wù)風(fēng)險標本兼治

多位專家一致表示，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)順勢疏導(dǎo)、全流程管控。既要治標，定向緩釋存量風(fēng)險;更要治本，建立防控風(fēng)險的長效機制。

羅桂連認為，首先，立足長遠，緩釋存量債務(wù)風(fēng)險。省級政府組織核實實際債務(wù)數(shù)據(jù)，各市、縣政府制訂存量債務(wù)化解方案;各市、縣政府存量債務(wù)集中處置，省政府可以組織對債務(wù)問題嚴重的市、縣政府進行債務(wù)重整;盤活存量土地資產(chǎn)和其他經(jīng)營性國有資產(chǎn)，積聚償債資金來源;以市、縣級政府為主體，發(fā)行專項地方政府債券，鎖定存量債務(wù)并降低債務(wù)成本，力爭在15~20年內(nèi)逐步消化。

建立長效機制，從源頭防控債務(wù)失控。對隨意變更和突破規(guī)劃的行為，切實追究政治、紀律、法律、行政甚至刑事責(zé)任;市、縣級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)已批準的城市規(guī)劃，明確各類項目的建設(shè)規(guī)模和輕重緩急，制訂基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)規(guī)劃和資金平衡計劃;嚴控地方政府以經(jīng)濟發(fā)展的名義直接舉借債務(wù)，或?qū)κ袌鲋黧w融資提供擔(dān)保，對地方政府牽頭搞的各類 引導(dǎo)基金 產(chǎn)業(yè)基金 進行全面清理;建立主流金融機構(gòu)為市政基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程提供長期、穩(wěn)定、低成本融資的合法、合規(guī)渠道，打破各方阻力，切實落實土地漲價歸公機制。

張宇則認為，改善政府債務(wù)管理最大的核心源頭也是根本問題，就是要強化預(yù)算管理，有預(yù)算才能干，沒有預(yù)算堅決不能干。

審計機構(gòu)、發(fā)改委、財政部多方聯(lián)合，徹底債務(wù)清查是當(dāng)務(wù)之急。 張宇表示，金融機構(gòu)應(yīng)該主動協(xié)助清查政府性債務(wù)，通過金融機構(gòu)的具體數(shù)據(jù)端倒推，效率會更高。